MPA公共管理中政府工具理论研究

        MPA政府工具(governmental tool)研究,又称政策工具(public policy instrument)、治理工具或公共管理技术的研究,它是当代公共管理硕士论文选题方向中的一个重要的理论与实践领域。在20世纪70年代之前,公共管理学界对于工具的系统研究非常匮乏,甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。②20世纪80年代以后,在公共管理学及政策科学领域,出现了不少关于政府工具方面的论著。例如,胡德(C. Hood)的《政府工具》(1983、1986)、彼特斯(B. Guy Pe-ters)和尼斯潘(Frans K. M. Van Nispen)主编的《公共政策工具》(1998)、戴维·奥斯本等人主编的《政府改革手册:战略与工具》(2000)、莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M. Salamon)等人主编的《政府工具———新治理指南》(2002)③等。现在,政府工具已发展成为当代公共管理学和政策科学研究的一个焦点,并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。④在实践上,政府管理方式的创新,特别是市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入,是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。自20世纪70年代末开始,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国相继掀起政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同,但都以改进管理方式为核心,并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施,追求提高行政效率,改善管理绩效,加强责任制,放松管制,增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场机制、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验,也留下了失败的教训;西方学者对这个问题作了大量的实证分析与理论研究,取得了丰硕的成果,但也有许多理论与实践难题没有解决。在我国,随着市场经济的不断成熟和加入WTO,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。现阶段我国行政管理水平高的一个重要原因是管理手段较为单一,缺乏管理方式方法的创新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。江泽民同志在党的十六大报告中将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列,作为今后我国政府改革的四大内容之一。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中则强调“必须创新政府管理制度和方式”,将“改进管理与服务方式”作为当前和今后一段时间政府自身改革和建设的主要内容之一。①而管理方式改进的一个重要方面是引入新的政府工具或现代化公共管理技术。
       从内涵上看,政府工具以及管理方式是实现政府管理职能的手段,是“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”②应该说,政府管理方式与工具研究的迅速发展与其对公共管理硕士和公共政策硕士学位学习过程细致入微的分析解释(尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释)有关,它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记,对政府过程更具解释力,对公共管理实践也有更为直接的指导作用。而由政府工具研究发展而来的“工具箱”(tools box),在国外政府管理实践被广泛认可并得到使用,这大大增强了政府管理方式与工具研究的影响力。实际上,我国近年来政府改革所取得的积极成果,有相当一部分得益于政府管理方式与工具等操作层面的突破,行政审批制度改革、电子化政府建设、绩效评估、行政服务中心发展等就是有力的证明。以近年来备受瞩目的“中国地方政府创新奖”为例,许多地方政府正是藉着工作流程的重构和管理方式的改进而提高了治理水平。
       目前国内学界缺乏对政府工具进行深入的理论研究和实证分析,不能为公共管理方式的创新与改进提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此,这一领域的研究亟待加强。政府工具研究涉及一系列问题,其核心是如何将政策意图转变为管理行为,将政策理想转变为政策现实。这一领域近期研究必须重点关注政府工具的基础理论和发展前沿以及实践的应用与开发,并关注中国政府改革与治理尤其是体制创新与职能转变的现实,从理论与实践的结合上,对政府工具的重要主题———政府工具的内涵、特征和功能,政府工具的分类,政府工具选择与评价及其标准,政府改革与治理中常用工具应用的范围、机制、效果与局限性等进行研究。当前政府工具领域值得研究的若干理论问题如下:
        1.政府工具的特性与分类。什么是政府工具?它有哪些基本特征?这是政府工具研究最基本的问题。政府工具是一种手段,也是一种“客体”(object),还是一种活动(activity);政府工具还具有多样性和动态性的特征,并非一经选定就固定不变,必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在使用过程中,它会随着时间推移而发生改变,即使它们本身不变,主体运用它们的方式、策略等都有可能发生巨大改变。与此同时,政府工具并不是单一的,而是多元化的“工具家族”(families of instruments),政府工具分类的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相当长的时间里,政府工具的分类主要依据工具特性来进行。然而,现有的分类都不能令人满意,没有一个分类方法能够穷尽所有政府工具。由于分类所依据的标准不一,研究者们对于工具分类也就自然不同。因此,必须对政府工具的特性与分类进行基础性研究。
          2.政府工具的选择、应用和组合。在公共管理及政策执行中,选用何种政府工具或政策工具,用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性影响。政府工具 的选择涉及两个主要问题,即影响工具选择的因素及如何进行工具选择———影响工具选择的因素主要有政策目标或政府目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素;而如何进行工具选择必须结合我国的具体案例来研究。工具效力的评价则是古典研究途径中最重要的问题之一,目前人们逐渐将焦点转移到了政府工具的具体应用过程中,尤其是集中在哪些主体参与了工具的应用过程,他们对于应用过程的影响及其程度,以及各参与者之间的协调与合作等问题。此外,还要研究工具的优化组合。人们认为,工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要,工具的优化组合可以取长补短,避免单个工具应用的片面性。
        3.MPA公共服务供给机制和方式的选择与评估研究硕士论文。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》明确指出:政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系,创新公共服务体制和改进公共服务方式。因此,当前政府工具以及管理方式改进研究的焦点之一是公共服务的提供机制及方式的选择与评估问题。必须考虑如何通过制度安排让目标群体充分显示其需求偏好,如何将有限的财政资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序,如何根据公共服务自身的特征提供多样化的渠道和组合,让社会“能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者”。特别是如何针对本地实际问题,引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术,更新管理方式,用现代化的公共管理方法和技术(政府工具)来保障“服务型政府”的实现,就成为当前公共管理学研究的重点和难点之一。
        4.MPA电子政务的管理研究硕士论文。可以说,信息技术是一种最重要的政府管理工具,它是引起当代公共管理变革的最根本的动力,而电子政务或电子化政府建设则是当代公共管理发展的一个基本趋势。按照联合国公共经济与公共管理局(UNDPEPA)和美国公共行政学会(ASPA)的观点,广义上的电子政务几乎可以囊括所有信息与通信技术在公共部门中的应用;而狭义上指的是利用互联网向公众传递政府信息和服务。①可以说,电子政务研究硕士论文就是政府机构运用信息技术,通过整合政府资源,再造工作流程,重组政府部门,为公众提供便利的公共服务。本专题要探讨中国电子政务建设的现状与成败得失,分析发展的困境或制约因数,研究电子政务硕士最终的需求识别、电子政务系统模型、电子政务流程设计与变革管理,电子政务建设的长期发展方略等问题。
        5.MPA政府流程再造研究硕士论文。作为一种发源于工商管理领域的管理工具或技术,流程再造被广泛应用于公共部门,给公共部门带来剧烈的、革命性的和跳跃式的变化。政府流程再造的实质就是凭借现代的信息技术,使传统的以职能为中心的职能导向型政府转变为以流程为中心的流程导向型政府,将与公众服务有关的各方面工作有机的结合起来,最终“整合不同的体制,提供无缝隙的服务”。①在我国,最具典型意义的政府简化行政程序、优化行政流程的实践改革,就是电子政务、行政审批制度改革和行政服务中心。因此,当前政府流程再造研究的重点硕士研究生论文选题方向应该是分析行政审批制度改革、行政服务中心和研究电子政务在地方政府改革中的实践情况、存在问题和改革路径。
       6.MPA公共预算评估与行政成本分析硕士论文。政府预算和会计改革是世界各国公共管理领域改革的热门议题之一。20世纪90年代起,西方各国在政府再造过程中发展了“企业化预算制度论文”(En-trepreneurial Budgeting System)②,以提高行政执行绩效并降低行政成本。尽管会计和预算改革属于政府管理方式和技术层面的问题,然而,健全的预算和会计实务不仅对一国经济增长有着深远的影响,同时也是良好的公共治理结构的关键要素。③因为,预算和会计制度不仅是监督、控制政府预算,提高行政绩效的基本保障,也是形成“少花钱,多办事”的公共治理结构的刚性约束。因此,必须在借鉴发达国家预算管理经验和做法基础上,从公共产品核算的角度,研究如何在公共预算中融入了成本核算的理念,在制度上强化政府内控机制,使公共产品和服务能严格按照价值规律的要求进行核算和提供。
        总之,转型期我国经济社会的发展与MPA公共管理改革的推进以及全球化的公共部门改革实践,既对中国公共管理理论的硕士研究生论文提出了严峻的挑战和更高的要求,也为这种研究提供了丰富多彩的课题、素材、资料、实验基地以及成果应用的机会。我国公共管理的实践发展正呼唤并推动着理论研究的突破,公共管理学科的知识体系亟待创新,加强公共管理学科的基本理论与方法研究的意义重大。

                                                    Major Fields and Subjects for Public Administration Theory in China

    In recent years, the government and Party have put forward the concept of scientific develop-ment and made a strategic decision to build a harmonious socialist society and an innovative na-tion. They have also adopted practical and feasible measures to deepen the reform of administra-tive institutions and enhance the leadership capacity of the Party, innovation in government ad-
ministration and the building of service-oriented government. All this not only offers a large newspace for the reform and development of China s public authorities, and in particular the govern-ent, but also makes higher demands on research on the theory and methods of public adminis-tration and provides an unprecedented historical opportunity for the development of this disci-pline.
   The fundamental theory and methods of public administration serve as the basis of macro-management and policy research, and the progress of research in this field is an important markerof the degree of maturity of the discipline and the level of standardization of research. Therefore,we need to choose theoretical and practical topics with more strategic significance and greater tar-geting in accordance with the practical development and realistic needs of public administration inChina in transition, in order to effectively help the Party and    government to handle complex is-sues of public administration and publicpolicy. Four major fields and subjects requiring attentionin the near future from Chinese research on the theory and method of public administration are:the reform and governance of the government, the theory and practice of public policy, thetheory
of public organizations and government tools.