行政诉讼中对人权的保障与完善研究

        摘要：行政诉讼与人权保障密切相连。在司法实践中，行政诉讼作为被侵犯的行政相对人权益的法律救济的最后途径，在适用中出现许多问题，行政诉讼对人权的保障还不尽如人意。文章对此问题进行了论述，分析我国现行行政诉讼制度的缺失和不足，阐述自己的观点和建议，以期促进我国行政诉讼制度的改革和完善、尊重保障人权。
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         一、我国行政诉讼中人权保障的历史回顾及评价
        所谓人权，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利，就是人人自由、平等地生存和发展的权利。人权也是一个源自西方世界的概念，从在范围上局限于公民的人身、财产、政治权利，到涉及公民的社会、经济、文化权利，无不体现对个人价值的肯定和诠释。与西方人权发展过程不同，中国的人权发展经历了两千年封建君主专治制度和官僚集权制度的洗礼，又经历了计划经济、集体主义意识形态的特殊历史时期。随着改革开放和市场经济的发展，公民的基本权利意识日益增强，国家也注重对人权的保障，践行对依法治国、构建和谐社会的承诺，中国的人权保障问题，在传统文化与旧制度的矛盾斗争中蹒跚前行。
         二、行政诉讼中人权保障的现状
        首先，我国现行  行政诉讼法本身和法律体制不完善。第一，违宪审查机制的缺失。缺乏专门的违宪审查机构，现行宪法虽然规定了全国人大及其常委会行使宪法监督权，但没有明确规定其专门的违宪审查机构；我国的违宪审查制度侧重于对法律、法规的合宪性审查，采取事前审查和事后审查相结合的方式，侧重于对国家机关的监督，而往往忽略对其他违宪主体的监督；违宪制裁措施较弱，使得违宪审查缺乏应有的制裁性和强制性，降低了违宪审查的权威；我国现行宪法并未对违宪审查程序做出专门的规定，虽然立法法中对立法的合宪性的审查程序做了规定，但这种规定比较简单，可执行性不强，一些基本的必要的可操作程序没有做出规定。第二，司法独立面临困境。在我国现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权。人民法院受制于人民政府，人民法院无力与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡
        其次，法律制度的规定不健全和保障方面的不足。（1）行政诉讼的受案范围狭窄。仅将人身权、财产权作为行政诉讼受案范围的标准，没有对公民的政治权利、受教育权、文化权围内，尤其是公务员对行政机关的奖惩、任免等影响其权利义务的行为不服不能纳入行政诉讼范围；我国法律规定对一些行政终局裁决的情形，相对人即使不服也不能向法院提起行政诉讼。（2）行政诉讼案件管辖级别模糊、混乱。绝大多数行政诉讼案件由基层人民法院管辖，中级人民法院审理地市级人民政府、上一级人民政府、甚至是国各院各部委为被告的案件，人民法院常常受制于同级人民政府的情况屡见不鲜。（3）当事人资格标准过为严格。对原告资格的限定过严，行政诉讼原告只有实体法上的权利遭受到行政主体的具体行政行为侵害时，才有提起行政诉讼的权利。行政诉讼被告的范围过窄，行政诉讼法所确认的行政诉讼被告仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格；行政诉讼被告的确认程序过于繁杂。实践中由于授权和委托不规范、不明确，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济；对第三人范围的界定模糊。4、行政诉讼时效期间过短，不利于充分保障行政相对人的合法权益。（5）行政公诉和行政公益性诉讼等救济制度的缺位。
         三、完善对行政管理相对人人权保障制度的建议和设想。
         过去我们对保障人权的问题，主要讲政治保障，靠中国共产党领导人民自觉地遵守宪法和贯彻执行宪法中有关公民基本权利的规定。其次强调物质上的保障，认为权利不能离开经济基础而存在。但是保障人权仅仅依靠这些外部保障是远远不够的。国家尊重和保障人权作为国家的根本法的主体内容，更需要宪法制度的保障。人权的保障在很大程度上依赖于法律本身和体制的完善，所以要加强和完善当前的法律规范体系，使其在保护公民基本权利、尊重和保障人权方面发挥积极作用。
        首先, 完善立法制度。人权的保障与实现往往要凭借具体法律的规定。公民自由权利的实现不仅需以立法的不受侵犯为其制度性前提，此外自由权利的真正实现还需要公民或私人团体对他人的的宪法权利予以足够的尊重，在这方面宪法显然是无能为力的，因为宪法作为一个根本性的法律，并不直接调整个体之间的冲突，而是把它归入到普通法律的规范之中。当现实的立法者由于多种因素的影响而无法将公民基本权利付诸于普通法规范的时候，权利受到侵害的公民也便丧失了诉之于普通法院的诉因。因此，宪法一定要设计出保障人权通法律化的制度。我国宪法中，部分公民基本权利已经现实化和普遍法律化，如宪法关于对侵害、破坏公共资源、环境和公共财产的保护性规定，对通信自由保护的规定，对私有财产保护的规定，婚姻家庭保护条款都已经有民法、刑法和其他法律的保护；关于公民的社会经济文化权利条文，如劳动权、休息权、社会经济保障权等条文目前已经部分法律化了，但是法律化的程度有待进一步的提高，法律保护仍有待进一步地涵盖上述基本权利的内容；对人格尊严权的保护还没有专门立法，只能适用民法通则以及最高法院有关名誉权、隐私权的司法解释对公民这一权利进行保护。由于立法的不完善和司法实践中出现了许多问题，这种保护是不够的，因此有必要继续建立使公民基本权利普遍法律化的制度。
        其次，健全司法制度。第一，扩大行政案件受案范围。目前我国行政权力对公民基本权利的侵害并没有得到有效地抑制，如我国《行政诉讼法》将行政案件受案范围仅仅限于具体侵害公民权利的抽象行政行为无法纳入法院司法审查的范围之内，行政相对人的合法权益不能得到保障，如果我们本着保护行政相对人合法权益的目的，把行政诉讼和国家赔偿范围作适当扩大可以解决这个问题。第二，改革审理程序。行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，无法给予当事人及时迅速的救济这种做法值得检讨因此，增设行政诉讼简易程序十分必要。对案情简单、标的较小的行政诉讼案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，审限也应缩短。此外，为了便于法院集中高效的解决争议，对案情简单的案件可直接进入开庭审理，双方无争议的事实法院不再审查。这样可以避免当事人被诉讼所累，使其得到及时有效的救济，保障基本权利。第三，建立违宪审查制度。从某种意义上说,违宪审查制度是迄今为止人类所发明的最为重要的权利救济机制。宪法作为根本法,具有最高法律效力,无论是立法还是执法都不得与之相违背, 否则将视之为无效。据此,对于政府制定颁布的涉及人权的法规、规章,应允许控告,并由违宪审查机关依法对其是否违宪进行审查,并做出裁决,以保护公民的合法权、维护宪法的权威。第四，完善行政诉讼当事人制度。我国行政诉讼当事人制度的完善应着重考虑以下几点：一是放宽原告资格。将现行立法上确定原告资格采取的“合法权益”标准和司法解释上采取的“法律上的利害关系”标准,修改为“与行起行政诉讼”。只要行政相对人的合法权益遭到行政行为侵犯就可以提起诉讼，主张自己的权利。二是简化、健全被告制度。坚持谁行为、谁负责的原则,只要某个法律上的主体具有行政职权, 且在行使行政职权过中是以自己名义作出的行政行为, 他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。三是善行政诉讼第三人制度。应当根据行政诉讼的基本原理对行政诉讼第三人的范围进行重新界定，应适当放宽行政诉讼第三人的条件, 让与被诉行政行为有利害关系的人（包括行政主体）都能作为当事人参加行政诉讼,保护自身的合法权益。
         再次，建构行政法院制度。随着社会的发展和进步构建行政法院是是十分必要的。可以在国务院下设一个行政法院，行政法院的经费由国家财政拨付, 人、财、物权由最高行政法院集中掌握,不再依赖于地方, 也不再受其他行政机关制。能保证司法独立与公正。这是司法制度改革与法治社会发展的必然趋势。最后，建立公益诉讼制度。允许公民以选举人的资格就涉及社会公共利益的不作为行为提起要求履行法定职责的诉讼；允许公民、法人或其组织以纳税人的名义要求政府或其他公共组织就经费开支和政府投资情况予以公开的诉讼；允许社会团体就政府不当公共政策提起禁令诉讼。
         不容否认的是，我国成立以来，特别改革开放以来，中国的政治逐步走向开放，过程中充斥着各种制度改革。我国人权状况的改革是有目共睹的，如新《婚姻法》、新的宪法修正案，都鲜明的标志着中国在人权保障领域的巨大进步。我国的行政诉讼中的人权状况还有许多问题需要解决，这些问题的最终解决需要一个过程，虽然这些制度改革并不一定直接与人权保障有关，但它们所带来的变化对于中国人权未来发展的作用是可以预见的。